破解氣荒，“大國大需求”還要“大目標大改革”
2018-01-05
今冬的氣荒及其引起的社會性問題，可視為我國近三十年來天然氣發(fā)展中長期積累各種矛盾的集中爆發(fā)，值得深思。筆者在此提出“大國大需求，大目標大改革”的概念，為的是痛定思痛檢討問題根本，追本溯源重新審視現(xiàn)行能源觀，求同存異探索我國天然氣發(fā)展與改革之路。
“大國大需求”的現(xiàn)實需調整能源觀
“大國”一方面指我國自身問題之大，另一方面指我國日益提升的國際地位之重。我國自身問題之大不僅指地域之大和人口之多，更多指如何實現(xiàn)讓天然氣更好服務于大國清潔發(fā)展的大目標。作為世界第二大經濟體，我國仍有55%的公民沒有用上燃氣，且基本為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村居民，其中一小部分屬于“精準扶貧”的對象，還有相當一部分收入有限，他們均難以承受高價燃料。
此外，中國制造業(yè)仍未走出困境，目前燃料成本成了企業(yè)生死存亡的分水嶺。本次的氣荒事件中有一部分農村居民因缺氣或價高不能溫暖過冬，大部分企業(yè)因缺氣或價高關門停業(yè)。
筆者想說的是，我們縱然可以解釋這次氣荒，也不能讓人民挨凍；縱然能夠解釋非居氣價推高的原因，也沒有理由讓實體經濟停業(yè)衰敗。再者隨著我國國力的日益強大、對外政策的得當實施，以及國際地位的不斷提高，我國政府已多次向世界莊嚴承諾要做一個綠色引領大國，但氣荒事件使得我們“英雄氣短”。氣荒的現(xiàn)實意義是使社會產生了對天然氣的消極認識，其深遠意義更在于使一些地方政府對煤改氣的政策執(zhí)行搖擺不定，進而會制約環(huán)境治理基本國策的執(zhí)行。
“大需求”是指因煤改氣和車船油改氣引起的天然氣需求量大幅增長。清華大學一教授日前指出，當前我國每年消費散煤約7.5億噸，如每年按改造10%計算，年需要600億立方米天然氣替代。而因油改氣導致的LNG車船用氣年新增約100億立方米天然氣需求，兩者合計約700億立方米/年。更嚴峻的是因南北氣候差異大，北方地區(qū)冬季供熱用氣量可觀，北京市天然氣冬夏季峰谷差是3∶1，西安市為5∶1，中國如此寬廣的地域如此巨大的冬季缺口，全由一個發(fā)改委調配三個石油央企供應，實屬不易。
人民群眾是立國之本，經濟實體是強國之基。如果人民群眾連最基本的生活必需品都買不起，企業(yè)連最基本的生產資料都買不起，這說明了什么？隨著煤改氣不斷推進，用氣量年年驟增，氣荒又重演到何時？
中國之大，需求之大，任務之艱，責任之重，這是燃氣政界、學界、業(yè)界應該思考的問題，應是我國確立能源觀的出發(fā)點。目前一方面消費者認為價格不可承受，另一方面部分能源行業(yè)人士卻認為價格過低，認為下游和消費者長期“侵占”“壓榨”國企合理利潤，主張通過競價拍賣提高氣價。為此筆者曾發(fā)出“天然氣是燒的，不是炒的”的感慨，也曾指出“能源問題，先要解決為誰服務的問題”。一些能源界人士缺乏對社會底層的困難群眾和苦苦掙扎的經濟實體的同情心，這是我們無法忽視的寒意。氣荒事件正是我們長期奉行錯誤能源觀的結果，需“革心革面革立場，大徹大悟大改觀”。
筆者認為，大中國的大需求，不是出自于公民和企業(yè)家愛護環(huán)境的自覺性，更不是因為天然氣的經濟性，而是源于環(huán)保政策的嚴苛，其可持續(xù)性值得懷疑。政府“推得開”，用戶“用得起”、相關企業(yè)“活得旺”，才是衡量能源政策是否得當?shù)奈ㄒ粯藴剩膊攀翘烊粴庑袠I(yè)的長久發(fā)展之道。
氣荒荒在現(xiàn)行能源觀的出發(fā)點上
總結這次氣荒的教訓，筆者認為，由于現(xiàn)行能源觀出發(fā)點的偏差，導致出現(xiàn)視野太窄、格局太小等一系列問題。
（一）對天然氣屬性的認識目光短淺。雖然認為天然氣是一種清潔能源，但總體離不開天然氣這種商品在交付過程中以逐利為目的的交付條件。瘋狂的價格正是層層逐利不斷推高的結果。“缺”和“價”有聯(lián)系，但并無必然聯(lián)系，特別是在當前我國社會主義經濟體制下，對國計民生的保障品更不該如此“瘋漲”。天然氣雖在我國大規(guī)模發(fā)展，但政府各部門并沒有形成共識，更談不上協(xié)調行動。
2017年7月，13部委聯(lián)合發(fā)布《加快推進天然氣利用的意見》，該文件基于能源局2016年12月發(fā)出的征求意見稿版本。對比兩文件可知，征求意見稿提出的扶持優(yōu)惠等利好政策在正式文件中未有多少體現(xiàn)。可認為是一個主治醫(yī)生請來十二個醫(yī)生會診，醫(yī)生們都堅持用自己的藥，最后正式處方只好調和成“保健湯”，并非治病良方。即使算經濟賬，國家層面也應做長遠考慮。制造業(yè)通過使用物美價廉的清潔能源，產品競爭力提高了，國家稅收增加了，由此可帶來國民經濟總收入的增加。堤內損失堤外補，補回來的決不是天然氣漲價的差價，但我們現(xiàn)在恰在做因小失大的錯事。
（二）天然氣發(fā)展整體布局格局太小。前兩年國內天然氣增速減緩，甚至在夏季供大于求，氣田的開發(fā)速度明顯減緩，基礎設施如管道布局，只是針對引進管道規(guī)劃建設，并未有全面的干線管道布局。這種隨市場起伏而決定建設進度的做法猶如農民種菜，今年銷路不好的品種，明年一定少種。
我們缺乏天然氣發(fā)展的大國長遠規(guī)劃，也沒有全國通盤合作機制，在國家層面未能從根本上協(xié)調三個石油央企管道的互聯(lián)互通；其次，胸襟不夠開闊，在利益驅使下只專注于“窩里斗”，卻未能認識到中國這個消費大國在全球LNG市場的地位，未能意識到中國對全球LNG市場定價話語權的重要性，未能將我國天然氣產業(yè)發(fā)展融入全球市場。
（三）處理產業(yè)鏈內外關系風度盡失。天然氣上下游本是相依為命的兄弟，但長期的矛盾積累已致雙方劍拔弩張，互指壟斷和利潤不當，為氣價、居民與非居用氣比例、冬季氣量爭吵已是家常便飯，有的已訴諸法律，各方對立情緒在今冬氣荒問題上表現(xiàn)尤為突出。部分能源界人士在處理行業(yè)間的關系上缺乏擔當精神，面對氣荒壓力，只一味指責環(huán)保政策太強硬和地方執(zhí)法缺乏人性，卻從未自我反省。
不能因為氣荒抱怨煤改氣政策，近期中央經濟工作會議要求“打好污染防治攻堅戰(zhàn)藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”是對煤改氣工作的肯定和向全國發(fā)出的新動員令。煤改氣仍要繼續(xù)推進，但需在有序發(fā)展、協(xié)調發(fā)展與人性化執(zhí)法方面進一步改進。
我們需要有與建設“美麗中國，幸福中國”偉大目標，與“綠色引領”大國形象相稱的能源觀。立足能源看中國，立足中國看世界；立足自身想行業(yè)，立足行業(yè)想人民。我們不但應有戰(zhàn)略目光和寬闊胸襟，更應有一顆愛人民、愛企業(yè)之心，使我們的能源觀真正做到“大氣大勢大手筆，大仁大義大風范”。這里的“大”，并非指大公無私和一平二調，經濟賬還是要算的，關鍵在于“合理”和“公平”。
管理、監(jiān)管、法律及央地分工亟待厘清
我國能源行業(yè)在天然氣發(fā)展與改革上出現(xiàn)的亂象，以及困擾光電、風電、水電、天然氣發(fā)電、分布式能源發(fā)電的上網難等問題一定程度上表明能源主管部門缺乏管理力度。那么，管理部門為何難統(tǒng)籌？因為無職無權。為何管不了，因為無法無人（無法律和監(jiān)管機構）。為何管得累？因為管得太寬。
我國的能源規(guī)劃和價格歸國家發(fā)改委管，國有油企行政上又歸國資委管。發(fā)改委要清潔能源產量，國資委要利潤；發(fā)改委要冬季保供，國資委要資產保值，這讓企業(yè)陷入兩難。政府部門想要“統(tǒng)籌全局”，行政手段、經濟手段缺一不可。
行政手段是指國務院應賦予能源部門對國有能源企業(yè)的行政管理權，為此筆者建議設立國家能源部。經濟手段是指設立“國家能源基金”，投入巨額資金，加大上、中游開發(fā)投資力度。想要“管得了”，行政手段、法律手段缺一不可，為此筆者建議成立國家能源監(jiān)管委員會。該委員會必須相對獨立于能源部，做到管、監(jiān)分離，如美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會和美國能源部的關系。要依法管理，建議國家制定“天然氣政策法”以及“能源監(jiān)管法”。
當前，我國國家能源主管部門與地方政府在管理上缺乏明確分工。美國是州際間輸送和向國外輸送才由聯(lián)邦政府管，州內完全自治。我國天然氣開采、輸送、引進管道、接收站審批以及氣量指標的分配等全由中央政府一抓到底。供大于求時可相安無事，供需矛盾大時難免被地方政府指責。有的地方政府很委屈，特別是資源所在地，將自己豐富的資源交給國家統(tǒng)一開采，每年冬季卻跑京求“氣”。所以央地分工各負其責也是改革方向。
基于“巨大缺口+高度壟斷”現(xiàn)實的改革建議
“產量大+主體多”是改革目標
我國天然氣存在的現(xiàn)實問題是“巨大缺口+高度壟斷”，這兩個問題同時解決才可實現(xiàn)價格市場化。由此推測,價格市場化改革在上游仍是“小供量+高壟斷”，或“大供量+高壟斷”，或 “三家上游+一家管道”等情況下是不可行的。因為不僅是“量”，還有“價”的問題。上游問題不解決始終是最大掣肘，“產量大+主體多”兩者缺一不可，才是市場化的根本基礎。不沿此方向努力，就連目前局面也難以為繼，本次氣荒就是現(xiàn)實印證。
一些能源界人士認為國家前幾年設定的放開天然氣價格的時間節(jié)點已到，但沒有考慮到市場化條件是否具備。美國經過了39年的政府價格管制期，在此期間為市場化做足了功課，請問我們做了什么？
關于改革原則的討論
首先，理順行政關系。成立國家能源部和能源監(jiān)管委員會，國家能源部負責能源發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)一調配，如天然氣開采及省際管道、引進項目的管理，以及國有天然氣企業(yè)的行政管理。能源監(jiān)管委員會負責監(jiān)督管理。
其次，分清央地責任。中央政府不可能大包大攬，各省有地下資源的自采自供，有碼頭資源的自引自供，無資源條件的則由中央政府統(tǒng)一調配。應急或調峰氣源應以各地自保為主，中央政府調配為輔。
第三，資本運營分離。尊重歷史但不墨守成規(guī)，可將油企天然氣資產和運營分離。
第四，設立能源基金。上游開發(fā)和管道建設需巨額資金，“三桶油”這幾年因受制于國有資產保值增值的政策，對上游的開發(fā)力度不夠。從長遠利益及能源安全的戰(zhàn)略需要看，先要立足于國內，對頁巖氣、煤層氣等相對開采成本大周期長的項目提供財政支持。
最后，政府定價過渡。在上、中游未完全打破壟斷或者說未能形成市場化的條件下，仍實行政府統(tǒng)一定價，統(tǒng)一監(jiān)管，待條件成熟時逐步市場化。
關于改革方案的建議
首先，成立國家級公司。一要成立國家天然氣氣源運營公司，即將三大油上游天然氣資產剝離。大型氣田應拆分為若干分公司，管道一條一個分公司，接收站一站一個分公司。美國約有近200家上游公司，我國至少應有100家上游公司；二要成立國家天然氣管道運營公司，即同樣對三大油管道公司實行資產剝離，一線一公司；三，國家能源部應對兩公司擁有行政管理權，國有油企作為母公司有資本處置權。需要說明的是將三大油現(xiàn)有大氣田或管道公司人為拆小，為的是 “主體多”，目的是鼓勵之間競爭，方便能源基金直接有效投入。
其次，允許省級公司自行開采，鼓勵沿海各省自建碼頭接收站。開采區(qū)塊由中央政府統(tǒng)一安排，確保中央政府資源管理權，省級管道可向國家級管道輸送和反輸送。
第三，加強海氣引進規(guī)劃。增加氣源供應僅靠國內開采一時難以滿足需求，故應及早規(guī)劃增加碼頭接收站數(shù)量。
第四，利用現(xiàn)有國家級管道形成環(huán)網，一線一家，之間設聯(lián)絡線互聯(lián)互通，像美國那樣從任一氣源點可輸送到任一用氣點。提高管網運行靈活性和安全性。
第五，鼓勵各省自建LNG儲氣庫。建立地下儲氣庫的方案行動緩慢，有兩個現(xiàn)實的原因是地質結構復雜和墊底氣源資金壓力大。提倡各省及大城市自建LNG儲氣庫。以全國每年缺氣300億立方米來計算，平均每省建設10個16萬方級 LNG儲罐即可滿足。
以上方案可歸納為：一部一監(jiān)一基金，有職有權論天下；資本運營兩分離，上游中游應多家；央地責任兩分清，各省自保為最佳；開采引進全方位，投資主體二元化；政府強管保民生，條件成熟市場化。
最后，筆者需要說明的是，權和責是孿生兄弟，所以對能源主管部門來說，給各省放權，不應有“半壁江山已歸人，滿腹惆悵全是悲”的感覺，而是責任分清，集中精力管大事；對油企而言，資本運營分離不是“無限江山，別時容易見時難”。筆者并不贊成上游開采全面開放，應借鑒陜北、山西當年的油井、煤礦開放教訓，涉及到國計民生、能源安全的大事還得掌握在國家隊手中，或至少在省級隊手中，只因一個理由：“關鍵時刻聽話”。當然，筆者只是一名行業(yè)的參與者，自認為能看出其中問題，但不是醫(yī)師不見的會開出良方。如同那位說破皇帝新裝的人，不是服裝設計師，也無法為皇帝織出美麗的新裝。